构建全国一体化数据要素市场新秩序
文/本刊记者 语迟
近两年，国家数据局的治理工作进入系统性攻坚与纵深推进的新阶段。其政策布局围绕制度建设、基础设施互联、应用场景牵引与产业生态培育等多维度全面展开，体现出鲜明的体系性与实践导向。一系列关键政策的出台与落地实施，标志着我国数据要素市场建设已从顶层设计加速迈入大规模价值释放的新时期，为“数据红利”的全面迸发奠定了坚实基础。
国家数据局系列政策文件背后的治理逻辑与治理目标如下：
治理逻辑一：以“制度筑基”为根本，构建全国统一、规范有序的数据要素市场环境。
这一逻辑强调从顶层设计入手，通过建立健全数据基础制度，明确各方权责，打破“数据孤岛”和“九龙治水”的分散治理格局。
治理的核心目标是破解数据流通的体制机制障碍，为数据要素市场化配置改革奠定坚实的制度基础。
具体表现为：
1.构建公共数据资源开发利用的“1+3”政策体系：围绕《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，国家数据局会同国家发展改革委在2025年1月密集发布了《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》和《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》三份核心文件。这套组合拳旨在通过登记管理形成全国数据“一本账”、通过规范授权运营明确实施路径、通过价格机制防止垄断并促进可持续运营，系统性解决公共数据“谁来供、怎么用、如何定价”的关键问题，旨在激发公共数据的供给动力和社会用数活力，发挥其在数据要素市场化改革中的先导作用。
2.完善全链条数据治理规则：政策覆盖了从数据资源统计（如《全国数据资源统计调查制度》）、流通安全治理、交易合同规范（如《数据流通交易合同示范文本》）等多个环节。这体现了“供得出、流得动、用得好、保安全”的全链条治理目标，旨在构建一个安全可信、监管有效、公平开放的数据要素市场环境。
治理逻辑二：以“设施互联”与“场景牵引”为双轮驱动，加速数据价值规模化释放。
这一逻辑强调“软硬结合”，既建设互联互通的物理与技术基础，又通过具体应用场景拉动需求。
治理的目标是推动数据要素从“资源”到“价值”的高效转化，并确保价值释放的广度与深度。
1、“设施互联”层面：政策着力于构建全国一体化的数据基础设施和算力网络。发布《国家数据基础设施建设指引》，推动形成统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求的“三统一”架构，促进区域、行业、城市节点的互联互通。同时，通过《关于组织开展国家算力互联互通节点建设工作的通知》等文件，优化“东数西算”布局，旨在实现算力资源的全国性调度与高效利用，为数据流通和价值挖掘提供强大的底层支撑。
2.“场景牵引”层面：治理高度强调以实际应用需求为导向。这集中体现在持续深化“数据要素×”行动，并发布工业制造、现代农业、医疗保障、气象服务等多个领域的典型场景指引。通过举办“数据要素×”大赛（2025年参赛项目超2.3万个）、建设公共数据“跑起来”示范场景（2025年累计发布100个）、开展可信数据空间试点（首批拓展900多个应用场景）等方式，培育和发掘了大量成功案例。这种“政策—场景—生态”的良性互动模式，旨在将制度优势转化为各行各业的实际生产力，探索数据要素价值释放的多样化路径。
治理逻辑三：以“生态培育”与“创新融合”为长远支撑，塑造数据驱动型发展新动能。
治理的远景目标是培育繁荣的数据产业生态，并推动数据与前沿科技深度融合，为数字经济高质量发展和形成新质生产力注入持久动力。
1.培育多层次市场生态：政策通过促进数据产业、数据标注产业高质量发展，培育数据流通服务机构、数字经济创新型企业，并支持地方组建数据集团（截至2025年9月，29家省级数据集团实现全域覆盖）。这旨在形成 “头部引领、区域协同、一省一所、特色错位”的多层次市场格局和“龙头引领、中小协同”的企业群体，让各类主体在数据要素市场中各尽其能、协同发展。
2.推动“数据×人才×AI”的融合创新：治理逻辑前瞻性地布局未来竞争力。一方面，发布《关于加强数据要素学科专业建设和数字人才队伍建设的意见》，这是国家层面首个系统性数字人才培养专项政策，旨在解决人才短缺这一根本性制约。另一方面，政策强力推动数据赋能人工智能发展，实施高质量数据集建设行动（截至2025年三季度总量超500PB），并发布推进“人工智能+”能源、汽车行业数字化转型等领域的专项实施意见。这揭示了将数据要素作为燃料，将人才作为引擎，共同驱动人工智能这一“新质生产力”核心加速发展的深层目标。
综上所述，国家数据局的治理呈现出清晰的演进路径：从2025年“改革攻坚”和“立规矩”，聚焦制度建设与基础设施布局，到将2026年明确为“数据要素价值释放年”，标志着工作重点转向 “抓落实”“促协同”和“规模化价值深挖” 。其最终目标是遵循“十五五”规划的部署，“健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用” ，让数据要素全面融入经济价值创造过程，赋能经济社会高质量发展。